4.2.2 Vincule las acciones tempranas a la protección social

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Sumario

¿Qué es la protección social y de qué manera es pertinente para el trabajo en materia de FbF del MCR y de otras organizaciones humanitarias?

La ampliación del enfoque de FbF y su incorporación en las estructuras nacionales de gestión de riesgos es importante para su sostenibilidad y eficacia. La adopción de medidas anticipatorias depende de la capacidad del sistema de identificar con antelación los posibles impactos y las personas que necesitarán apoyo, para así poder implementar acciones de manera eficaz en el corto período de tiempo disponible entre un pronóstico y la ocurrencia de la amenaza.

Con el aumento de los riesgos relacionados con el clima, se están volviendo pertinentes los enfoques de protección social (PS) sensibles al clima, ya que pueden ayudar a proteger a las personas de los impactos de las crisis y factores estresantes climáticos, protegiendo sus activos y sus medios de vida. Esta nota brinda una síntesis de las principales oportunidades y desafíos al vincular el FbF con la PS, y ofrece orientación sobre cómo las Sociedades Nacionales y otros socios humanitarios pueden apoyar esta integración.

La protección social es un término amplio para describir los programas y políticas nacionales y subnacionales que buscan abordar la pobreza, la desigualdad y la vulnerabilidad al ayudar a las personas a gestionar los riesgos a corto y largo plazo. Las políticas y programas de protección social forman parte de un sistema nacional que busca reducir la pobreza, las privaciones y la vulnerabilidad ayudando a las personas a gestionar diversos riesgos. Este sistema incluye:

  • Asistencia social o redes de protección: transferencias de efectivo, programas de dinero por trabajo y programas de empleo temporal, programas de alimentación escolar.
  • Seguro social: pensiones; seguros de salud, de desempleo o de desastre.
  • Intervenciones en el mercado laboral: integración en el mercado laboral, beneficios laborales, normas laborales.
  • Servicios sociales: asistencia social, servicios de nutrición, servicios para personas con discapacidad.

En esta nota más que todo vamos a considerar un solo tipo de protección social, a saber, la asistencia social, cuyos instrumentos son los que más coinciden con los utilizados por los actores humanitarios. Actividades como transferencias de efectivo, dinero por trabajo y programas de alimentación escolar son algunas de las actividades habituales en la respuesta ante emergencias, y ahora también del enfoque de FbF. Los servicios sociales, la seguridad social y otros también pueden ser pertinentes, sin embargo, en un sistema de protección social la atención se centra en un sistema nacional con financiación plurianual (eventualmente mediante fondos nacionales) para gestionar los riesgos, tanto a corto como a largo plazo, de una manera predecible y financieramente sostenible. Las transferencias de protección social generalmente se brindan como apoyo predecible y a largo plazo a los hogares en riesgo de caer en la pobreza. Este tipo de apoyo puede prestarse usando diferentes medios como el efectivo directo, cupones, pagos digitales o dinero móvil. Algunas transferencias sociales, como la alimentación escolar, se entregan en especie.

Los enfoques de protección social que responden a impactos y que son sensibles al clima incluyen programas flexibles y ampliables que llegan rápidamente a los afectados por un impacto. Por ejemplo, un programa que entrega transferencias de efectivo después de un impacto puede ayudar a los hogares vulnerables a evitar estrategias de afrontamiento negativas.

Illustration of different ideas concerning Social Protection

Protección social que responde a impactos y es sensible al clima

Después de un shock, los beneficios de la protección social ayudan a las personas a absorber los impactos al brindar apoyo directo a las poblaciones afectadas y prevenir algunas de sus consecuencias negativas. Por ejemplo, Progresa, el programa de transferencias monetarias condicionadas de México, permitió a las familias pobres afectadas por la sequía a mantener a sus hijos en la escuela.

La protección social también puede proporcionar beneficios que ayudan a las personas a prevenir y/o a mitigar los impactos de los desastres antes de que ocurran mediante la adopción de acciones tempranas y mejorando los ingresos y los medios de vida. Por ejemplo, después de la sequía de 2011 en Kenia, la pobreza general aumentó en un 5%, pero los beneficiarios del Programa de Red de Protección contra el Hambre que estaban recibiendo transferencias periódicas por adelantado estaban protegidos porque los pagos regulares les habían ayudado a acumular una reserva de fondos. Para más detalles, consulte las “7 cosas que debe saber sobre la gestión del riesgo climático por medio de la protección social”.

Oportunidades: ¿Por qué vincular el FbF y la PS?

Al integrar un enfoque de FbF con los sistemas de protección social, podemos aprovechar sinergias para tomar acciones tempranas antes de que se materialicen los impactos del desastre, desempeñando un papel fundamental en la reducción de los impactos de los desastres, en el desarrollo de la resiliencia y en la protección de los beneficios del desarrollo logrados. El objetivo de vincular la acción basada en pronósticos con la programación de protección social es hacer un mejor uso de los sistemas existentes para proteger a las personas antes de que ocurran los desastres al apoyar algunos aspectos clave de manera especial:

Escala

La protección social a menudo depende de sistemas de gran escala y a largo plazo de propiedad nacional. Estos sistemas llegan a sectores importantes de la población: en 2015, más de 1,900 millones de personas en 136 países de ingresos bajos y medios se encontraban en las listas de beneficiarios de programas de redes de protección social (Banco Mundial, 2015).

Sistemas

En los últimos años, los gobiernos y los donantes han realizado importantes inversiones en el establecimiento de sistemas de protección social que aumenten la coordinación, en el desarrollo de estructuras de apoyo (personal, herramientas, recursos), así como en sistemas de focalización y registro de beneficiarios, de prestación de beneficios y de gestión de información. Estos sistemas podrían usarse no solo durante las emergencias sino antes de que sucedan, para llegar a los beneficiarios ya existentes con acciones tempranas y/o para identificar e inscribir a nuevos beneficiarios.

Poblaciones vulnerables

Los programas de asistencia social buscan brindar apoyo a las personas identificadas como pobres y/o vulnerables, quienes a veces están en mayor riesgo de sufrir crisis climáticas. En la mayoría de los casos, es probable que la población que forma parte de los servicios de protección social sea la más afectada por las amenazas debido a su exposición y vulnerabilidad.

Rapidez

Los programas de protección social que responden a impactos deben poder ampliarse rápidamente durante una crisis y volver a la normalidad una vez pasada la crisis. Un mecanismo de acción basado en pronósticos sería una pieza clave de dicho sistema, ayudando a establecer indicadores objetivos y planes de acción acordados, así como una financiación reservada para permitir la acción anticipatoria.

¿Cómo podría ser la integración del FbF y la PS?

Si bien existen pocas experiencias de PS que responde a impactos vinculados al FbF, se han conceptualizado posibles modelos bajo los cuales dicha integración podría ocurrir en base a experiencias existentes con enfoques de FbF. Un artículo conceptual (Costella et al. 2017) describe posibles opciones (Fig. 1 y Fig. 2).

En la Figura 1, la acción anticipatoria mediante la PS es parte de un sistema nacional de FbF. En la Figura 2 se incluye un mecanismo de FbF en un programa de PS existente, lo cual podría ser particularmente pertinente para los programas de PS que ya cuentan con un sistema ampliable.

Se pueden activar una serie de acciones de protección social dependiendo del plazo de ocurrencia. Por ejemplo, con un plazo de uno a tres meses podrían ampliarse los esfuerzos en obras públicas para reforzar la infraestructura esencial, y con un plazo de tres a siete días podrían liberarse transferencias de efectivo incondicionales para apoyar la evacuación de personas y de activos o para evitar que se vean obligadas a recurrir a sacar préstamos con intereses altos. Las acciones tendrían que ser consistentes con los planes de contingencia del gobierno y con los PAT.

Posibles desafíos

Es cierto que vincular la FbF con la protección social ofrece oportunidades, pero también hay limitaciones, por ejemplo:

Focalización

Si bien los programas de PS muchas veces se centran en las personas más vulnerables, en algunos casos puede que los más afectados por una amenaza climática en particular no sean personas que tradicionalmente se consideren vulnerables bajo un enfoque de protección social y que no se encuentren inscritos en los registros de los programas existentes. Para poder alinear las poblaciones objetivo de un enfoque conjunto FbF-PS, es esencial conocer la vulnerabilidad a una o a múltiples amenazas relacionadas con el clima. Para más detalles, consulte este estudio en Kenia.

Acciones

Del mismo modo, también es esencial descubrir y conocer las vulnerabilidades específicas relacionadas con el clima y el impacto histórico de los desastres para priorizar las acciones de un sistema conjunto FbF-PS. Por ejemplo, podría ser que el tipo de apoyo que se proporciona mediante un mecanismo de protección social (obras públicas, en efectivo o en especie) no ayude a los hogares a afrontar los impactos de un shock específico. Es fundamental conocer los posibles impactos que tendrán las crisis en las poblaciones objetivo. Además, es probable que la acción basada en pronósticos no elimine por completo la necesidad de una respuesta ex post, aunque podría reducirla significativamente, y que se necesiten acciones de respuesta adecuadas.

Capacidad

En algunos países los sistemas de PS son incipientes, al igual que los enfoques de FbF. Es importante garantizar que los recursos y las capacidades existentes puedan dirigirse hacia un mecanismo conjunto de FbF-PS, lo que tiene probabilidades de suceder solo si dicho enfoque es una prioridad para los sectores y los funcionarios pertinentes de los gobiernos nacionales.

Financiamiento

Financiar un sistema de acción basado en pronósticos requiere superar desafíos importantes en la forma en que se estructura el financiamiento. Si bien podría ser costo eficiente canalizar el financiamiento por medio de un sistema de PS existente, y usarse fondos de contingencia o reservas presupuestarias de los fondos del programa, se necesitarían fuentes de financiamiento adicionales y sostenibles para una acción sostenida a la escala necesaria.

Coordinación

Una alineación exitosa requiere de asocios y coordinación entre diversas partes interesadas. Esto a veces es difícil porque implica la necesidad de armonizar diferentes mandatos, intereses, procesos de toma de decisiones y prioridades.

¿Cómo hacerlo?

Para llevar adelante esta agenda, los sectores pertinentes, tales como los profesionales en el ámbito de la protección social, los gestores de riesgos de desastres y los científicos del clima y ciencias sociales, deben converger para discutir los elementos que se enumeran a continuación. Es importante que los estudios de factibilidad consideren esta opción y que se tengan en cuenta los siguientes elementos tanto en las etapas de establecimiento del alcance y de diseño como al momento que se necesite ampliar los mecanismos de FbF:

Paso 1: Conozca el contexto

Primero, para poder conocer los puntos de entrada es importante conocer la política de protección social existente y el contexto del programa. Por ejemplo, los nuevos marcos de políticas de protección social podrían ofrecer una oportunidad para alinear las agencias gubernamentales y los mandatos al más alto nivel y así permitir la implementación de enfoques conjuntos en el futuro. Un nuevo programa de asistencia social también podría ofrecer una oportunidad para pilotar o probar un enfoque de FbF.

Paso 2: Análisis técnico a profundidad

Como parte del diseño de un sistema de FbF, es importante saber cómo las amenazas se relacionan con los impactos en la vida y en los medios de vida de las personas. Al vincularse con los mecanismos de protección social, es sumamente importante analizar cómo las vulnerabilidades climáticas y la exposición se superponen con los mecanismos de protección social existentes.

Paso 3: Abogue por la vinculación del FbF con los programas y sistemas de PS

Cuando ya existen programas de PS y también existe un interés común en hacerlos ampliables mediante un enfoque de FbF, es importante conocer cómo se superponen el alcance geográfico y los grupos objetivo, así como las acciones específicas que se pueden tomar por medio de dicho programa. La capacidad y los recursos son clave. Como parte del estudio de factibilidad y la estrategia de incidencia en pro del FbF, es esencial identificar quién está haciendo qué y dónde en términos de PS (planes pasados, presentes y futuros).

Aunque los programas de PS no estén listos para vincularse con los mecanismos de FbF, puede haber oportunidades para la integración o la colaboración mediante el uso de sistemas conjuntos, especialmente los registros de población o de beneficiarios y los sistemas de identificación. Es importante saber qué datos hay disponibles, cómo se relacionan con las vulnerabilidades relacionadas con el clima, con qué frecuencia se actualizan, etc.

Paso 4: Priorice el diálogo y el entendimiento

Es fundamental incentivar el diálogo y el entendimiento entre sectores y establecer un proceso que busque converger los objetivos para la acción anticipatoria a nivel de políticas y programas.

Paso 5: Comience con lo sencillo, desarrolle compromiso

Dependiendo de la situación local, un sistema FbF podría introducirse en fases, primero focalizando las amenazas más predecibles con acciones tempranas relativamente sencillas y asequibles, y luego expandiéndose a acciones más complejas o a eventos menos predecibles. Será importante que los donantes y los gobiernos se comprometan a financiar esto y a diseñar las evaluaciones de los resultados de sus inversiones en protección social para ver si se han tomado medidas tempranas y qué diferencia han logrado hacer.