4.2.2 Mettre en lien l’action précoce et la protection sociale

← previous next →
download_this_chapter

Récapitulatif

Qu’est-ce que la protection sociale ? En quoi concerne-t-elle le travail du MCR et d’autres organisations humanitaires en matière de FBP ?

L’intensification de l’approche FBP et son intégration dans les structures nationales de gestion des risques sont cruciales pour sa durabilité et son efficacité. La mise en œuvre d’actions d’anticipation dépend de la capacité du système à identifier à l’avance les impacts potentiels et les personnes qui auront besoin d’aide afin d’implémenter efficacement des actions dans le court laps de temps entre une prévision et l’aléa proprement dit.

Avec l’augmentation des dangers liés au climat, les approches de protection sociale (PS) qui en tiennent compte prennent toute leur importance, car elles peuvent contribuer à protéger les personnes, leurs biens et leurs moyens de subsistance contre les impacts des chocs et les facteurs de stress climatiques. Le présent chapitre présente une synthèse des opportunités et difficultés principales dans la mise en lien du FBP avec la PS ainsi qu’une série de conseils sur la façon dont les Sociétés nationales et d’autres partenaires humanitaires peuvent soutenir cette intégration.

« Protection sociale » est un terme général utilisé pour décrire des politiques et programmes nationaux et infranationaux destinés à lutter contre la pauvreté, l’inégalité et la vulnérabilité en fournissant une aide pour gérer les risques à courte et à longue échéance. Les politiques et programmes de protection sociale font partie d’un système national destiné à réduire la pauvreté, les privations et la vulnérabilité en aidant les personnes à faire face à des risques divers. Ce système inclut les éléments suivants :

  • une assistance sociale ou des filets de sécurité : transferts monétaires, programmes « argent contre travail », programmes d’emploi temporaire, programmes d’alimentation scolaire ;
  • une assurance sociale : pension, assurance maladie, chômage ou catastrophe ;
  • des interventions sur le marché du travail : intégration sur le marché de l’emploi, avantages professionnels, normes du travail ;
  • des services sociaux : assistance sociale, services de nutrition, services aux personnes handicapées.

Dans ce chapitre, nous allons nous intéresser principalement à un type de protection sociale, l’assistance sociale, dont les instruments se rapprochent le plus de ceux utilisés par les humanitaires.

Les transferts monétaires, les programmes « argent contre travail » et d’alimentation scolaire font partie des activités classiques d’une intervention d’urgence et désormais aussi de l’approche FBP. Néanmoins, les services sociaux, l’assurance sociale et d’autres encore peuvent également être intéressants. Mais un système de protection sociale met l’accent sur un système national, qui dispose d’un financement pluriannuel (éventuellement par des fonds domestiques) pour gérer les risques à court et à long terme de manière prévisible et financièrement viable. Les transferts de protection sociale sont généralement fournis à titre d’aide prévisible à long terme pour les ménages à risque de pauvreté. Ce type d’aide peut prendre des formes variées : versements directement en espèces, coupons, paiements numériques ou paiements mobiles. Certains transferts sociaux comme l’alimentation scolaire sont fournis en nature.

Les approches de protection sociale réactives aux chocs et sensibles aux effets du climat se composent de programmes flexibles et adaptatifs qui parviennent rapidement jusqu’aux victimes d’un choc. Par exemple, les ménages vulnérables qui bénéficient d’un programme de transferts monétaires après un choc ne sont plus obligés d’appliquer des stratégies d’adaptation négatives.

Illustration of different ideas concerning Social Protection

Une protection sociale réactive aux chocs et sensible aux effets du climat

Après un choc, les prestations de protection sociale aident les personnes à en gérer les impacts en fournissant une assistance directe aux populations touchées et en prévenant certaines de leurs conséquences négatives. Au Mexique, le programme de transferts monétaires conditionnels, Progresa, a permis aux familles pauvres victimes d’une sécheresse de continuer à envoyer leurs enfants à l’école.

La protection sociale peut également proposer des prestations qui aident les personnes à prévenir ou à atténuer les impacts des catastrophes avant qu’elles se produisent en entreprenant une action précoce et en améliorant les revenus ainsi que les moyens de subsistance. Au Kenya, après la sécheresse de 2011, la pauvreté globale a augmenté de 5 % ; mais les bénéficiaires du Hunger Safety Net Programme qui avaient reçu des transferts réguliers à l’avance ont été protégés, car ces versements leur avaient permis de constituer des réserves.

Pour d’autres informations : « 7 choses à savoir sur la gestion des risques climatiques au travers de la protection sociale »

Opportunités : pourquoi relier le FBP à la PS ?

L’intégration d’une approche FBP aux systèmes de protection sociale nous permet de tirer parti de synergies pour entreprendre des actions précoces avant que les impacts d’une catastrophe se concrétisent, assumer un rôle essentiel dans la réduction des impacts d’une catastrophe, développer la résilience et protéger les effets positifs du développement. Relier l’action basée sur les prévisions à des programmes de protection sociale permet de mieux mettre à profit les systèmes existants pour protéger les personnes avant une catastrophe, en particulier en agissant sur une série de points essentiels présentés ci-dessous.

Échelle

La protection sociale s’appuie généralement sur des systèmes nationaux à grande échelle et à long terme. Ces systèmes couvrent des secteurs significatifs de la population : en 2015, plus de 1,9 milliard de personnes dans 136 pays à faible revenu et à revenu intermédiaire figuraient sur les registres de bénéficiaires des filets de sécurité sociale programmes (Banque mondiale 2015).

Systèmes

Ces dernières années, des gouvernements et des bailleur·se·s de fonds ont consenti des investissements non négligeables dans la mise en place de systèmes de protection sociale qui améliorent la coordination, avec des structures de support correspondantes (personnel, outils, ressources), mais aussi des systèmes pour le ciblage et l’enregistrement des bénéficiaires, la fourniture des prestations et la gestion de l’information. Ces systèmes pourraient être utilisés non seulement dans le cadre des urgences mais aussi avant ces urgences pour aider les bénéficiaires existant·e·s par une action précoce et/ou identifier et inscrire de nouveaux·elles bénéficiaires.

Populations vulnérables

Les programmes d’assistance sociale sont destinés à fournir une assistance aux personnes pauvres et/ou vulnérables, qui sont parfois les plus exposées aux risques des chocs climatiques. Dans la plupart des cas, il est probable que la population qui bénéficie des services de protection sociale soit plus impactée par les aléas, compte tenu de son exposition et de sa vulnérabilité.

Rapidité

Les programmes de protection sociale réactifs aux chocs doivent pouvoir être rapidement intensifiés en temps de crise puis revenir à leur échelle normale une fois que la crise est passée. Un mécanisme d’action basée sur les prévisions constituerait un élément clé de ce type de systèmes : il contribuerait à la définition d’indicateurs objectifs et de plans d’action mais aussi de fonds cantonnés pour permettre une action d’anticipation.

Que donnerait l’intégration de l’action basée sur les prévisions et de la protection sociale ?

L’expérience en matière de PS réactive aux chocs en lien avec le financement basé sur les prévisions est plutôt maigre, mais des intervenant·e·s ont conceptualisé des modèles envisageables dans lesquels une telle intégration pourrait se faire en fonction de l’expérience acquise en matière d’approche FBP. Un article conceptuel (Costella et al. 2017) décrit les options possibles (figures 1 et 2).

À la figure 1, l’action d’anticipation par le biais de la PS s’inscrit dans le système national de FBP.

À la figure 2, un mécanisme de FBP a été ajouté à un programme de PS existant. Ce qui pourrait être particulièrement intéressant pour les programmes de protection sociale qui disposent déjà d’un système adaptatif.

En fonction du délai, un certain nombre d’actions de protection sociale peuvent être déclenchées. Par exemple, les efforts en matière de travaux publics pourraient être intensifiés pour consolider les infrastructures critiques dans un délai de 1 à 3mois. Des transferts monétaires inconditionnels pourraient être libérés dans un délai de 3 à 7 jours pour favoriser l’évacuation des personnes et de leurs biens ou pour leur éviter de contracter des emprunts à taux élevé. Les actions doivent être conformes aux plans de contingence et aux PAP du gouvernement.

Difficultés potentielles

Si la mise en lien du FBP et de la protection sociale présente de nombreuses opportunités, elle a aussi ses limites. En voici quelques-unes.

Ciblage

Si les programmes de PS ciblent généralement les plus vulnérables, il arrive que les victimes d’un aléa climatique particulier diffèrent des personnes qui sont habituellement qualifiées de vulnérables dans une approche de protection sociale et inscrites sur les registres des programmes existants. Il faut absolument connaître la vulnérabilité climatique à un ou plusieurs aléas pour aligner les populations d’une approche FBP-PS conjointe. Pour d’autres détails, veuillez consulter cette étude au Kenya.

Actions

De même, vous devez découvrir et connaître les vulnérabilités climatiques spécifiques ainsi que l’impact des catastrophes passées pour prioriser les actions d’un système FBP-PS conjoint. Le type d’assistance fournie par un mécanisme de protection sociale (travaux publics, aide en espèce ou en nature) pourrait se révéler inapte à aider les ménages à faire face aux impacts d’un choc spécifique. Il est donc utile de connaître les impacts potentiels des chocs sur les populations cibles. Par ailleurs, une action basée sur les prévisions n’éliminera probablement pas complètement la nécessité d’une intervention ex post (même si elle peut la réduire considérablement), si bien que des actions d’intervention appropriées s’imposeront peut-être.

Capacité

Dans certains pays, les systèmes de PS n’en sont qu’à leurs prémices, tout comme les approches FBP. N’oubliez pas de vérifier si les ressources et capacités existantes peuvent être orientées vers un mécanisme FBP-PS conjoint, ce qui pourra se faire uniquement si ce type d’approche constitue une priorité pour les secteurs concernés et les fonctionnaires dans les gouvernements nationaux.

Financement

Le financement d’un système d’action basée sur les prévisions exige de résoudre d’énormes difficultés au niveau de la structure de ce financement. Bien que l’acheminement des fonds par le biais d’un système de PS existant puisse présenter un rapport coût-efficacité intéressant ou que des fonds d’urgence ou un budget de réserve constitués à partir des fonds du programme puissent être utilisés, des sources de financement supplémentaires et durables sont nécessaires pour mener une action durable à grande échelle.

Coordination

L’alignement exige un partenariat et une bonne coordination entre plusieurs parties prenantes. Ce qui s’avère souvent compliqué, car il faut en général harmoniser des mandats, des intérêts, des processus décisionnels et des priorités très variables.

Quelle est la marche à suivre ?

Si vous voulez faire avancer cet ordre du jour, vous devez faire converger les secteurs concernés : réunissez des praticien·ne·s de la protection sociale, des gestionnaires des risques de catastrophe, des spécialistes en sciences climatiques et sociales pour parler d’une série d’éléments (voir liste ci-après). Les études de faisabilité doivent tenir compte de cette option, tandis que les éléments ci-après doivent être pris en considération aux étapes de cadrage et de conception, mais aussi pour l’intensification des mécanismes de FBP.

Étape 1 : connaître le contexte

Il faut commencer par étudier la politique en vigueur en matière de protection sociale ainsi que le contexte du programme pour connaître les points d’entrée. Le renouvellement des cadres politiques pour la protection sociale pourrait être l’occasion d’aligner les agences et mandats gouvernementaux·ales au plus haut niveau de manière à permettre une future implémentation d’approches conjointes. Un nouveau programme d’assistance sociale, c’est aussi une opportunité de mener un projet pilote de FBP ou de tester une approche FBP.

Étape 2 : procéder à une analyse technique détaillée

Lors de la conception d’un système de FBP, il est important de connaître la relation entre les aléas et les impacts sur la vie et les moyens de subsistance des personnes. Pour établir un lien avec des mécanismes de PS, il faut analyser les recoupements entre les vulnérabilités climatiques et l’exposition d’une part et les mécanismes de protection sociale existants d’autre part.

Étape 3 : favoriser les liens entre les programmes et systèmes de FBP et de PS

Si des programmes de PS sont déjà en place et qu’il y a un intérêt commun à faire en sorte qu’ils puissent être intensifiés au moyen d’une approche FBP, vous devrez étudier les recoupements entre leur couverture géographique et leurs groupes cibles, mais aussi les actions spécifiques qui peuvent être entreprises par le biais d’un programme de ce type. Les capacités et les ressources sont des éléments clés. Dans l’étude de faisabilité du FBP et la stratégie de plaidoyer, identifiez les personnes qui doivent agir, ce qu’elles doivent faire et à quel moment dans le cadre de la PS (plans passés, présents et futurs).

Même si les programmes de PS ne peuvent pas directement être mis en lien avec des mécanismes de FBP, il y a peut-être malgré tout moyen de procéder à une forme d’intégration ou de collaborer par l’utilisation de systèmes conjoints, en particulier en ce qui concerne les registres de population ou des bénéficiaires et les systèmes d’identification. Vous devez connaître les données auxquelles vous avez accès, leurs liens avec les vulnérabilités climatiques, la fréquence à laquelle elles sont mises à jour, etc.

Étape 4 : prioriser le dialogue et la compréhension

Vous devez favoriser le dialogue et la compréhension entre les secteurs, et mettre sur pied un processus destiné à faire converger les objectifs de l’action d’anticipation au niveau des politiques et des programmes.

Étape 5 : commencer simple, encourager les parties prenantes à s’impliquer

Vous pouvez introduire le système de FBP en plusieurs phases, en fonction de la situation locale, en commençant par cibler les aléas les plus prévisibles au moyen d’actions précoces simples et abordables avant de passer à des actions plus complexes ou à des événements moins prévisibles. Les bailleur·se·s de fonds et les gouvernements doivent s’engager à financer ces démarches et à prévoir une évaluation des résultats de leurs investissements dans la protection sociale afin de vérifier si des actions précoces ont été entreprises et si elles ont fait une différence.